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乡村振兴战略之下的基层治理问题
2019-02-18 16:10 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:温铁军 字号

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  由济南市委农办、济南社会科学院、章丘区委区政府主办的“省会济南打造乡村振兴齐鲁样板”高端论坛近日在章丘区召开。来自国内高校、社科研究机构的专家学者和有关职能部门领导,就贯彻落实习近平总书记关于实施乡村振兴战略的重要思想,深入探讨推进乡村振兴的重点难点和实施路径,为山东省会济南打造乡村振兴“齐鲁样板”建言献策。

  乡村振兴战略之下的基层治理问题

  温铁军 北京大学乡村振兴战略研究中心主任

  进入21世纪,我国社会结构的最大变化就是中等收入群体的崛起,这个变化中的一个重要部分就是城市郊区原来的农民因土地征占、城市化而演变成中等收入群体。城市近郊区因大规模征地拆迁,形成新社区,社区治理怎样才能满足群众的要求?当农民已经从一般的小土地所有者变成了小股东,社区资源已经股份化,形成新的财产关系,到底适应什么样的治理结构?城市远郊区还有大量的农村地区和农村人口,如何有效治理乡村?这是探讨乡村振兴不可回避的问题。

  第一,治理有效和乡风文明的前提是产业兴旺。我们讲乡村振兴的时候,有多少人会关注治理有效和乡风文明的前提是产业兴旺?讲产业兴旺的时候,有多少人会注意到今天中央讲的产业兴旺,至少是一二三产融合的产业兴旺,而不是把农业仅限定为一产。现在的农业政策基本上都是把农业作为第一产业而形成的,管理部门在一定程度上也是这样工作的。党的十九大提出实施乡村振兴战略,推进农业供给侧改革。农业供给侧改革对应的就是农业的结构性过剩。面对我国农业生产成本、国际价格的天花板,仅仅把一产农业作为产业振兴的内容,没有出路。必须打破原来农业是一产的思路,不再像过去那样发展第一产业,至少三产融合,甚至要借鉴“六产”的概念。产业兴旺是百业兴旺,不只是一产兴旺。

  第二,乡村振兴战略之下的基层治理是“三治”结合。农村是基层自治组织,长期以来主要依靠农村基层党组织和村委会对村级事务进行治理。实事求是地讲,取得了一些成绩,但在一些方面效果不是很好,农村出现了很多新情况、新矛盾、新问题,需要用新的思路解决农村的问题。过去一般强调法治,强调自治的时候只强调职权,很难把它真正理解到位。今天当我们说自治、法治、德治三结合的时候,无论有没有自治、法治的条件,德治都是不能放弃的。习近平总书记对乡村治理提出的一个重大政策和理论的突破,就是“三治”(即自治、法治、德治)结合。这是在总结几千年中国乡村治理的智慧和经验教训基础上得出的结论。

  第三,治权残缺条件下的地方治理困境。中央财政支持农村农业发展的投入很大,但效果不明显。乡村振兴如果全部靠财政去推动,在目前财政负担很重的情况下也很难做到。目前县、乡、村“三治”的困境主要表现在:一是县级治权残缺,财政金融能力弱化,上级事权层层下压;二是部分基层政府公司化,对上交易,对下剥夺;三是农民产权残缺,地方政府直接介入基层资源配置,农村资源资本化收益被外部占有;四是乡村治理困境,土地、人口、资本三要素净流出加剧,收益空间有限,基层治理不断劣化,改善空间有限。真正实现乡村振兴,要考虑县、乡、村三级的产权和政治权体系如何统一,包括事权和财权的统一。在财权事权相统一的体制下,形成农村中的再组织化,提升基层的治权能力。

  第四,基层治理结构的调整与创新。对于县政改革,首先,中央对地方的转移支付由专项改为一般,创造县域综合体制改革条件;其次,重点改革条块分割的涉农体制,将各部门分散的国家粮食与食品安全、生态与环境安全、社会与文化安全以及美丽乡村建设等专项资金统合起来,设立普惠的“农村综合发展基金”作为县级掌握的国家乡村振兴资本金,对村集体和综合性合作社作不计息持股;再次,将县级公有制经营单位中所有涉农金融、保险、物流、仓储、科技、房地产、旅游、餐饮、加工、流通等领域全部自有资产清盘作股,纳入综合性合作组织,产生的经营收益反哺“三农”。对于乡政改革,以一般乡镇(街道)人口规模和经济体量,应改为上级政府派驻机构;所辖经济单位通过结构相对完整的价值链重组,纳入县级综合性合作社,产生的收益用于维持内部化的低成本治理。对于村治改革,组织创新重点在三位一体的综合性合作社,制度创新重点在内部化处置外部性风险。

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姓名:温铁军 工作单位:

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